Commune (France)
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En France, la commune est, sur le plan institutionnel, à la fois une collectivité territoriale, à savoir une autorité administrative décentralisée bénéficiant de la personnalité morale, et disposant d'affaires propres, distinctes des affaires de l'État, et une circonscription administrative, à savoir une division administrative dépourvue de personnalité juridique, territoire d'exercice d'un service déconcentré de l'administration étatique ou d'un de ses représentants. Chacun de ces organes est caractérisé par une identité (un nom, un territoire et une population) et par des compétences qui leur sont dévolues par la loi. Sur le plan géographique, la commune est une division élémentaire du territoire national qui peut également servir de division de gestion ou de connaissance du territoire.
Commune | |
Administration | |
---|---|
Pays | France |
Type | Collectivité territoriale circonscription administrative |
Division supérieure | Département et région |
Division inférieure | Arrondissement municipal dans les communes de Paris, Lyon et Marseille, commune déléguée, commune associée, dans les communes nouvelles. |
Nombre de subdivisions | 34 935 collectivités 35 021 circonscriptions (2024) |
Exécutif de la collectivité | Maire |
Autorité administrative | Maire |
Création | 1789 : circonscription 1884 : collectivité |
Localisation | |
Découpage communal de la France métropolitaine au . | |
modifier |
En tant que collectivité territoriale, la commune est composée d'une assemblée délibérante, le conseil municipal, et d'un exécutif, le maire, élu par le conseil municipal. Élu au suffrage universel direct, le conseil municipal dispose de compétences étendues pour administrer la commune. Les modalités d'élection sont variables selon la population et le statut propre de la commune, comme ceux de Paris, Lyon ou Marseille. Au , 34 935 collectivités territoriales ressortissent à la catégorie des communes, selon la direction générale des collectivités locales (DGCL), dont 34 806 en France métropolitaine (Corse comprise) et 129 dans les départements et régions d'outre-mer (Mayotte comprise).
En tant que circonscription administrative, la commune constitue l'organe élémentaire d'exercice de l'État sur le territoire national. Le maire, en sus de ses fonctions d'exécutif de la collectivité, y exerce en effet certaines prérogatives ressortant des compétences de l'État. À ce titre il est notamment chargé de l'état civil, de la révision et de la tenue des listes électorales, de l’organisation des élections ainsi que du recensement pour le service national. En outre, il dispose d’attributions spécifiques en matière de police et de sécurité civile. Au , 35 021 circonscriptions administratives ressortent de la catégorie des communes.
En tant que division géographique du territoire, la commune sert de maille élémentaire pour de nombreuses statistiques, comme le recensement de la population. Elle peut également être découpée en divisions infracommunales : fractions cantonales, quartiers, sections, etc.
Historiquement, la commune française est l'héritière de la paroisse de l'Ancien Régime ou de la « communauté » (circonscription fiscale qui portait aussi le nom de « paroisse fiscale », dans les villes à deux ou plusieurs clochers, ou de « collecte »). Au XXIe siècle, la commune peut correspondre à une pluralité d'espaces humains : espace rural avec un centre (bourg ou village), ville isolée ou partie d'agglomération multicommunale.
Sa superficie et sa population peuvent ainsi varier considérablement. En 2021, Paris est la commune la plus peuplée avec 2 133 111 habitants, tandis que sept communes ne sont pas peuplées et que la commune habitée la moins peuplée, Rochefourchat, a un seul habitant. Au , 29 576 communes, soit 84,6 % d'entre elles, possèdent moins de 2 000 habitants ; elles représentent 22,6 % des habitants du pays[1].
L'histoire des communes, en tant qu'institution, commence formellement avec le décret du . Elles succèdent aux communautés, seigneuries et paroisses de l'Ancien Régime et connaissent une évolution continue de leur droit avec essentiellement deux lois fondatrices : 1884, l'élection au suffrage universel, et 1982 décentralisation. Elles sont la maille élémentaire d'un système de plus en plus complexe et l'imbrication des compétences est telle que pour ce premier niveau élémentaire, on parle désormais de « bloc communal », associant communes et groupement de communes.
Sous l'Ancien Régime
Communautés, seigneuries et paroisses
Avant la Révolution, il existait plusieurs circonscriptions administratives de base dont les ressorts ne correspondaient pas toujours.
La paroisse ecclésiastique concernait le domaine religieux. Elle servait de base à l'administration du culte et à la levée de la dîme. Regroupant une communauté de fidèles autour d'un curé, d'une église et d'un cimetière, elle était investie d'une forte identité symbolique.
Mais il existait deux autres entités territoriales de base : d'une part, la seigneurie, circonscription judiciaire et fiscale pour les impôts seigneuriaux comme le champart ; d'autre part, la communauté, ou paroisse fiscale, ou collecte, ou taillable. Elle avait été créée à la fin du Moyen Âge pour la levée de l'impôt royal, la taille. Dans certaines provinces, ses limites avaient été calquées sur celles de la paroisse, mais dans d'autres, c'était les seigneuries qui avaient servi de référence (en particulier dans le Midi, où le mouvement communal amorcé au XIIe siècle avait créé des institutions municipales dans le cadre de la seigneurie). Les communautés étaient souvent administrées par des représentants de la population élus ou cooptés annuellement (consuls, échevins, jurats, etc.) et parfois par des conseils.
Au XVIIe siècle, la monarchie absolutiste avait progressivement uniformisé les institutions municipales (consulat) tout en les privant de la plupart de leurs prérogatives, pour n'en faire que les relais de la perception des impôts royaux.
Les territoires des seigneuries relevant de seigneurs laïcs étaient soumis à de nombreuses mutations (ventes, divisions, démembrements, regroupements), alors que les communautés et les paroisses étaient beaucoup plus stables. Ainsi à la veille de la Révolution française, il était fréquent que les trois découpages ne correspondent pas : plusieurs paroisses dans une communauté, plusieurs communautés dans une paroisse, de nombreux chevauchements, des enclaves parfois très éloignées de leur chef-lieu. Ainsi, de nombreuses villes ne constituaient qu'une paroisse fiscale mais se divisaient en plusieurs paroisses ecclésiastiques. Au moment où la Révolution éclata, selon les dépouillements opérés dans de nombreuses archives départementales par Antoine Follain, le nombre de paroisses religieuses était proche du nombre de communes (près de 40 000 paroisses, sur les 44 000 qui peuvent y prétendre, obtiennent ce statut)[2] tandis que le nombre de paroisses fiscales excédait largement le nombre de clochers (paroissiaux) dans les campagnes. Le Rouergue comptait environ 700 communautés[3] et 635 paroisses en 1788[4].
Le cas des villes
Sous l'Ancien Régime et depuis le Moyen Âge, les villes tenaient leurs statuts d’autonomie du roi, du comte ou du duc local. Ainsi la ville de Toulouse tenait sa charte des comtes de Toulouse. Les villes étaient constituées de plusieurs paroisses (plusieurs centaines pour Paris) et étaient généralement entourées de remparts. Elles ont obtenu leur émancipation du pouvoir féodal vers les XIIe et XIIIe siècles. Elles se sont alors dotées de structures municipales et d'une administration ce qui leur a donné une ressemblance avec les communes instituées par la Révolution. Il y avait toutefois deux différences : la municipalité n’était pas élue démocratiquement et était généralement dirigée de manière ploutocratique par de riches familles bourgeoises qui ont été ensuite anoblies. Il convient donc de parler d’oligarchie plutôt que de démocratie communale.
Les chartes communales n'étaient pas homogènes, chaque ville ayant la sienne et son organisation.
Dans le nord de la France, les villes étaient généralement administrées par des échevins (du francique skapin, terme germanique désignant un juge) alors qu'au sud elles étaient administrées par des consuls (titre repris de l’Antiquité romaine). Bordeaux était gouvernée par des jurats (étymologiquement des « jurés ») et Toulouse par des capitouls (membres du chapitre). Il n’y avait pas de maire au sens actuel. Tous les échevins ou tous les capitouls étaient égaux et décidaient de manière collégiale. Toutefois, sur certains sujets, un échevin ou un consul prenait le pas et devenait une sorte de maire sans avoir l'autorité et les pouvoirs exécutifs d'un maire actuel. Ils étaient appelés « prévôt des marchands » à Paris et à Lyon, maire à Marseille, Bordeaux, Rouen, Orléans, Bayonne et dans beaucoup de villes. À Lille on parlait du mayeur, du premier capitoul à Toulouse, du viguier à Montpellier, du premier consul dans nombre de villes du sud, d'ammeister (francisé en Ammestre) à Strasbourg, du maître échevin à Metz, du maire royal à Nancy, du prévôt à Valenciennes, du vicomte-mayeur (ou maïeur) à Dijon et Dole et du Vierg à Autun.
Révolution française
Le soir du , après la prise de la Bastille, le prévôt des marchands de Paris, Jacques de Flesselles est tué sur les marches de l’Hôtel de Ville. Après cet événement une « Commune de Paris » est immédiatement mise en place pour remplacer l’ancienne organisation de Paris datant du Moyen Âge. Pour protéger la ville de toute manœuvre contre-révolutionnaire, on crée une garde municipale. Plusieurs autres villes suivent rapidement cet exemple comme de nombreuses communautés.
Le , l'Assemblée nationale constituante décrète qu'« il y aura une municipalité dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne »[5]. Puis elle décrète : « 1° que chaque département sera divisé en districts ; 2° que chaque département ne sera pas nécessairement divisé en neuf districts, conformément au plan du comité ; 3° que chaque département sera nécessairement divisé dans un nombre ternaire [de districts] ; 4° que le nombre des districts ne sera pas nécessairement le même pour tous les départements et que le nombre des districts pour chaque département sera fixé par l'Assemblée nationale [constituante], après avoir entendu les députés de chaque province, suivant la convenance et le besoin de chaque département »[6].
Le , la Constituante vote une loi créant les municipalités ou communes désignées comme la plus petite division administrative en France et c’est ainsi qu'était officialisé le mouvement d'autonomie communale révolutionnaire.
La décision de l’Assemblée nationale est révolutionnaire car, en plus de transformer les chartes des cités et des bourgades, elle érige en communes presque toutes les anciennes communautés ou paroisses. Certains révolutionnaires, imprégnés d’idées cartésiennes et de la philosophie des Lumières, souhaitent rompre avec le passé et bâtir une société nouvelle où chacun serait égal et où la raison primerait sur la tradition et le passé. Aussi prévoient-ils des divisions administratives identiques dans tout le pays. Le territoire est divisé en départements, districts, cantons et communes. Toutes ces communes ont le même statut, avec un conseil municipal élu par les habitants et un maire. Une « maison commune », la mairie, doit être construite pour accueillir les réunions du conseil et l’administration municipale. Des membres de l’Assemblée nationale sont opposés à une telle fragmentation du pays, mais la proposition de Mirabeau l’emporte : une commune pour chaque communauté ou paroisse. Localement, les habitants peuvent choisir entre les deux ressorts préexistant. Dans l'ancien Rouergue devenu département de l'Aveyron, la majorité des communes sont issues des communautés plutôt que des paroisses, car c'était le cadre administratif du cadastre et du prélèvement des impôts. Dans l'ouest normand, dans le nord et dans plusieurs départements de l'est, les paroisses fiscales obtinrent bien souvent l'érection en municipalité. Résultat: en 1790, le nombre des municipalités créées y est en moyenne de plus de 800 par département (jusqu'à 1036 dans la Seine-Inférieure). Ailleurs, les paroisses ecclésiastiques servent de modèle aux nouvelles municipalités plutôt que les paroisses fiscales, jugées trop émiettées.
Le , le registre des naissances, des mariages et des décès tenu par le curé de la paroisse passa sous la responsabilité d'un officier public élu. Un mariage civil était institué et célébré dans les mairies ; la cérémonie n’était pas très différente de celle célébrée à l’église, la phrase « Au nom de la loi, je vous déclare unis par les liens du mariage » remplaçait celle du prêtre (« Au nom de Dieu, je vous déclare unis par les liens du mariage »). Les prêtres durent remettre à la mairie leurs registres des baptêmes, des mariages et des sépultures (BMS) qui furent remplacés par des registres des naissances, mariages et décès (NMD) entre les mains des préposés municipaux. Ce recul de prérogatives de l’Église n'était pas bien accepté partout et, dans l’ouest et au centre du pays, des prêtres furent relativement réfractaires.
Le terme « commune », au sens de l’administration territoriale actuelle, est imposé par le décret de la Convention nationale du 10 brumaire an II () : « La Convention nationale, sur la proposition d’un membre, décrète que toutes les dénominations de ville, bourg ou village sont supprimées et que celle de commune leur est substituée »[7].
Sous le Directoire, il existe des « municipalités de canton » et, dans les grandes villes, trois administrations municipales ou plus. Napoléon Bonaparte stabilise les structures administratives, notamment en réussissant à faire accepter la loi du 28 pluviôse an VIII. Les membres du conseil municipal sont alors élus au suffrage censitaire. Le maire est nommé par le pouvoir central pour les communes les plus peuplées et par le préfet pour les autres.
XIXe siècle : lois fondatrices
Des changements importants eurent lieu en 1831, avec un retour au principe d’élection du conseil, et en 1837, avec la reconnaissance de la capacité légale.
En 1845, l'administration générale des postes prenait encore en compte le fait que plusieurs localités avaient deux noms, pour celles qui en avaient un en français et un autre en allemand (standard ou dialectal selon les cas). Ce fait concernait à l'époque les départements de la Meurthe, de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin[8].
Sous le Second Empire, la loi du élargit les attributions des conseils municipaux[9].
La fondamentale loi municipale du prévoit que le conseil serait élu au suffrage universel direct, qu'il siègerait à la mairie et serait présidé par le maire désigné en son sein. C'était la fin de constantes modifications de statut opérées par les différents régimes en place depuis la Révolution française, mais surtout le début de l'autonomie promise par les républicains sous l'Empire.
XXe siècle
Intercommunalité de projet : construction par étapes
Le terme « intercommunalité » désigne différentes formes de coopération entre les communes. Ce type de coopération est apparu dès le XIXe siècle avec la loi du 22 mars 1890 qui régit les associations intercommunales. De très nombreux syndicats de communes ont été créés pendant toute la durée du XXe siècle, notamment afin de gérer des activités à une échelle plus large que celle de la commune. C'est ainsi que, dès les années 1920, la banlieue parisienne s'est dotée de grandes structures telles que le Syndicat des communes de la banlieue pour l’électricité (devenu le Syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l'électricité et les réseaux de communication (SIPPEREC) en 1924), chargé d'assurer la distribution de l'électricité dans ces communes, ou le Syndicat des eaux d'Île-de-France en 1923, qui produit et distribue, en gestion déléguée, l'eau potable aux habitants.
1982 : la décentralisation consacrée
La loi du 2 mars 1982 marque un véritable tournant en ce qu'elle définit les droits et libertés des trois catégories de collectivités territoriales que sont les communes, les départements et les régions. Elle consacre également une plus grande liberté au profit des différentes catégories de collectivités en réformant, la tutelle exercée par les préfets pour la remplacer par un contrôle, a posteriori. Les actes de la commune deviennent ainsi exécutoires de plein droit à compter de leur publication et de leur transmission au préfet et ce, en vertu d'une autre loi, celle du .
1986-2000 : conditions d'exercice des élus précisées et relance de l'intercommunalité
Les changements issus des élections législatives de 1986 n’ont pas remis en cause la décentralisation, mais ont marqué une pause temporaire, tout du moins jusqu’en 1988, puisqu’ une loi du 5 janvier dite d'amélioration de la décentralisation est venue encadrer davantage les interventions économiques des collectivités territoriales, et notamment des communes. L'objectif poursuivi était de préserver les finances locales face à la tentation de venir en aide, de manière inconsidérée parfois, aux entreprises en difficulté situées sur le territoire de la collectivité.
Par ailleurs, d’autres textes sont adoptés durant cette période parmi lesquels on peut citer les différentes lois ci-dessous, concernant les communes :
- la loi du 3 février 1992 vise à démocratiser l'accès et exercice des mandats locaux ;
- la loi du 6 février 1992, dite « loi ATR » renforce les droits des élus de la minorité au sein des assemblées locales, crée la possibilité d'organiser des consultations des habitants dans le cadre des communes et vise également à renforcer l'intercommunalité en créant les communautés de communes et communautés de villes ;
- la loi organique du 25 mai 1998 détermine les conditions permettant aux ressortissants des pays membres de l'Union européenne de participer aux élections municipales
- le développement de l'intercommunalité est relancé par la Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999, dite « loi Chevènement ». Désormais, les principales structures intercommunales sont les communautés urbaines, communautés d’agglomération et communautés de communes, financées par une fiscalité propre[10].
- la loi du 6 juin 2000 instaure une parité relativement stricte pour les élections municipales dans les communes de plus de 3 500 habitants.
XXIe siècle
2002 : démocratie de proximité
Enfin, la loi du 27 février 2002, dite de démocratie de proximité, est principalement consacrée aux communes. Elle crée des conseils de quartier (communes de plus de 80 000 habitants) afin de renforcer la participation des habitants à la vie locale. Elle donne la possibilité pour les élus locaux de demander la création de mission d’information et d’évaluation et facilite l’exercice simultané d’un mandat local et d'une activité professionnelle.
2004 : nouveaux transferts de compétences
La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 ajoute dans son article 1er que l’organisation de la République française est décentralisée, une avancée majeure. L’article 72 est également modifié et les collectivités se voient reconnaître un pouvoir réglementaire dans les conditions définies par la loi ou qu'elles peuvent « organiser les modalités de leur action commune » en désignant un chef de file, lorsqu'une compétence est partagée entre plusieurs niveaux de collectivités. La loi ordinaire du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales vient ensuite lister les différents transferts de compétence vers les collectivités locales (régions, départements et groupements de communes)[11],[12].
2010 : achèvement de la carte intercommunale visé
La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales modifie entre autres les rapports entre les communes et les intercommunalités : elle facilite l’achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale en obligeant chaque commune à adhérer à un établissement public de coopération intercommunale ; elle crée de nouvelles structures de coopération intercommunale, les métropoles et pôles métropolitains ; l’élection au suffrage universel direct, à partir de 2014, des délégués des communes au sein des conseils des différentes communautés de communes, d’agglomération ou urbaines, en même temps que les conseillers municipaux[13],[10],[14].
2014 : affirmation des métropoles
Avec la Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale les communes deviennent chefs de file pour la mobilité durable et la qualité de l'air et crée un nouveau statut pour les métropoles afin de permettre aux agglomérations de plus de 400 000 habitants d'exercer pleinement leur rôle en matière de développement économique, d'innovation, de transition énergétique et de politique de la ville. Les métropoles de Paris, Lyon et Marseille sont dotées d'un statut particulier[15].
2015 : loi Notre, toujours plus de complexité
La loi NOTRe du 7 août 2015 vise notamment à renforcer les compétences des régions et des établissements publics de coopération intercommunale et à créer une spécialisation des différentes catégories de collectivités et un transfert par « blocs de compétences »[16]. Mais en 2018, un rapport d’évaluation de la loi est très critique et fait état qu’elle a donné naissance à une organisation territoriale plus complexe et plus éloignée des citoyens[17],[18].
2020 : la question des territoires
Pris en tenaille entre le renforcement des structures intercommunales et la baisse des dotations financières de l’État, les communes et leurs élus s’inquiètent pour l’avenir du périmètre communal. Si l’intercommunalité parvient à remédier à certains inconvénients du morcellement communal, elle pose cependant le problème de la gouvernance et de la légitimité démocratique des nouvelles instances exécutives[10].
Un projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace est déposé par le gouvernement en mai 2018. Il introduit pour les collectivités territoriales une double possibilité de différenciation sous l’angle des compétences et des normes[19]. Mais en novembre 2018, le mouvement des Gilets jaunes met en lumière des fractures importantes entre territoires. Pour de nombreux Français, il existe simultanément un sentiment d’enfermement territorial ou d’entrave à la mobilité spatiale et un choix de lieu de vie motivé par des raisons familiales ou professionnelles. Il apparaît donc indispensable de dépasser l’idée d’un modèle de développement unique sur un territoire, comme si la population y était homogène. L’enjeu est bien davantage de redonner le pouvoir de choisir leur parcours de vie aux Français qui l’ont perdu, afin que chacun puisse choisir de partir comme de rester pour réaliser son projet de vie sur le territoire qu’il souhaite[20].
Dans ce contexte, le gouvernement réfléchit en 2019 aux modalités de différenciation des territoires[21],[22],[23]. Parallèlement il adopte le une loi visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires[24].
En 2020, un projet de loi « Décentralisation, différenciation, déconcentration et décomplexification » (4DS) se précise[25]. Mais la crise sanitaire engendrée par la pandémie de Covid-19 révèle les limites et capacités d'action de l’État dans les territoires et pèse lourdement sur le projet de loi[26],[27]. Il devient en 2021 le projet de loi 3DS (« Différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification de l'action publique »).
Une constante depuis leur création, l'attachement des populations à la commune
On note que depuis la création des communes est malgré plusieurs lois qui ont créé ou renforcé de nouvelles structures comme les régions ou les intercommunalités, les gens demeurent dans leur grande majorité attachés à leurs communes [28],[29] .
Fondements juridiques
Les communes constituent une des collectivités territoriales dont l'existence est garantie par la Constitution du instituant la Ve République et représentent le premier niveau d'administration territoriale. Leur nom est fixé par l'État et tout changement procède d'un décret (et non d'un décret par le Conseil d'État, depuis 2018). Les compétences des communes sont essentiellement régies par les parties législative et réglementaire du Code général des collectivités territoriales (CGCT)[30], notamment dans sa deuxième partie.
Malgré les disparités de population et de superficie entre les communes, toutes ont la même structure administrative et les mêmes compétences légales (à l’exception de Paris, Lyon et Marseille, régies par la loi PLM). Les communes d'Alsace et de Moselle ont des spécificités juridiques héritées de la période 1871-1919, lorsque l’Alsace-Moselle était allemande. Les communes des départements de la petite couronne parisienne ont également des règles particulières, notamment en ce qui concerne la police administrative.
Nom
Le nom est, avec le territoire et la population, un des trois éléments qui caractérisent l'identité d'une collectivité territoriale[31].
Propriété exclusive
Le nom de la commune est sa propriété exclusive : nul ne peut se l’approprier et nul ne peut le modifier sans autorisation spéciale. Les mêmes principes en la matière s’appliquent aux communes, comme aux individus. Il n’en a pas toujours été ainsi puisque, sous l'Ancien Régime, les seigneurs avaient le droit d’imposer aux lieux qui étaient sous leur dépendance une nouvelle dénomination, le plus souvent celle de leur patronyme[32].
Changement de nom
Jusqu’en 1837, il n’existe aucune procédure officielle pour instruire une demande de changement de nom. En règle générale, l’administration centrale demande l’avis du préfet, celui du sous-préfet et du conseil municipal. Avec la loi du , la procédure de changement de nom suit ce qui a été mis en place pour les modifications territoriales, et requiert une délibération du conseil municipal, l’avis du conseil d’arrondissement et l’avis du conseil général[33].
Avec la loi municipale du , sont désormais déterminées les compétences et les règles de procédure. Dans son article 2, cette loi prévoit que : « le changement de nom d’une commune est décidé par décret du Président de la République, sur la demande du conseil municipal, le conseil général consulté et le conseil d'État entendu ». Elle marque là une évolution notable, requérant un acte émanant du président de la République, là où la pratique statuait par simple décret sous la forme d’un règlement d'administration publique[34]. La circulaire du 15 mai 1884 précise que les noms officiels des communes sont ceux qui figurent aux tableaux de recensement de la population de l'INSEE. Elle est actualisée avec le décret du [35] qui dispose que l'Insee a pour attributions « de coordonner les méthodes des administrations publiques » et « de réaliser l'unification des nomenclatures et codes statistiques ». Le Code officiel géographique devient dès lors l'organe officiel relatif à la dénomination des collectivités territoriales.
Aujourd'hui, c’est au seul conseil municipal que revient l’initiative du changement de nom. La délibération qu’il prend doit être motivée. Elle est transmise par le préfet au ministère de l'Intérieur, qui consulte la Commission de révision du nom des communes (CRNC). Celle-ci émet un avis, elle peut aussi surseoir à la demande et réclamer un complément d’information ou faire une contre-proposition au conseil municipal. Le gouvernement peut également saisir, pour avis, la Commission nationale de toponymie (CNT). Le dossier était enfin transmis, jusqu'en 2018, au Conseil d'État qui veille à ce que le changement de nom soit dûment motivé. Depuis le décret no 2018-674 du portant simplification de certaines procédures administratives, les demandes ne sont plus soumises à l'avis du Conseil d'État. La nouvelle dénomination est généralement acceptée, à condition que le changement demandé ne crée pas un précédent fâcheux, qu’il aille plutôt dans le sens d’une simplification, qu'il privilégie un complément de nom plutôt qu'une substitution. Un décret est alors pris sur le rapport du ministre de l'intérieur[36] et entérine le changement de nom qui est publié au Journal officiel[37],[34].
Singularités
Les communes françaises possédant le nom le plus long sont Saint-Remy-en-Bouzemont-Saint-Genest-et-Isson (Marne, 45 signes), et Beaujeu-Saint-Vallier-Pierrejux-et-Quitteur (Haute-Saône, 43 signes) et possèdent toutes les deux 38 lettres. Si l'on ne prend que les noms formés d'un seul tenant, les communes aux noms les plus longs sont Niederschaeffolsheim et Mittelschaeffolsheim avec 20 lettres (les deux sont situées dans le Bas-Rhin).
La commune française avec le nom le plus court est Y (Somme). Quinze communes possèdent un nom de deux lettres (Aÿ, Bû, By, Eu, Fa, Gy, Oô, Oz, Py, Ri, Ry, Sy, Ur, Us et Uz).
La première commune par ordre alphabétique est Aast (Pyrénées-Atlantiques). La dernière commune par ordre alphabétique est Zuytpeene (Nord).
Au , il existe 3 612 communes qui commencent par « Saint » (10,33 % des communes françaises), y compris Le Saint. Parmi ces communes, le « Saint » le plus courant est Saint-Martin (204 communes), suivi de Saint-Jean (155 communes) et Saint-Pierre (143 communes). 473 autres communes possèdent le terme « Saint » à l'intérieur de leur nom. Seulement quatre préfectures (dont une d'outre-mer) commencent par « Saint » : Saint-Brieuc, Saint-Étienne, Saint-Lô et Saint-Denis.
Au , il existe 297 communes qui commencent par « Sainte » (0,85 % des communes françaises), y compris Saintes[38]. La sainte la plus courante est Sainte-Marie (37 communes, y compris Saintes-Maries-de-la-Mer), suivie de Sainte-Colombe (27 communes) et Sainte-Croix (24 communes). 65 autres communes possèdent le terme « Sainte » à l'intérieur de leur nom.
Les noms des communes (les toponymes) ont des étymologies très diverses : préceltiques, celtiques, gallo-romanes, germaniques, scandinaves (en Normandie) ou plus généralement romanes (voir toponymie française). Bien que la plupart aient subi un phénomène de romanisation ou de francisation, certains conservent cependant l'aspect graphique, voire phonétique, de leur langue d'origine, par exemple :
- allemand : Mittelhausbergen (Bas-Rhin, 2 094 habitants) ;
- basque : Ainhoa (Pyrénées-Atlantiques, 667 hab.) ;
- béarnais : Ledeuix (Pyrénées-Atlantiques, 1 027 hab.) ;
- breton : Kermoroc'h (Côtes-d'Armor, 433 hab.) ;
- catalan : Banyuls-dels-Aspres (Pyrénées-Orientales, 1 310 hab.) ;
- comorien : M'Tsangamouji (Mayotte, 6 432 hab.) ;
- néerlandais : Steenvoorde (Nord, 4 324 hab.) ;
- langues amérindiennes : Kourou (Guyane, 24 612 hab.) ;
- langues austronésiennes : Kouaoua (Nouvelle-Calédonie, 1 304 hab.) ;
- langues polynésiennes : Hitiaa O Te Ra (Polynésie française, 10 033 hab.) ;
- occitan : Belcastel (Aveyron, 192 hab.) ;
La plupart des communes corses portent un nom officiel italianisé à l'époque des dominations génoises et pisanes. Par exemple : San-Gavino-di-Carbini (Corse-du-Sud), en corse San Gavinu di Càrbini ; Porto-Vecchio (Corse-du-Sud, 11 229 habitants), en corse Portivechju ; exceptions notoires : Saint-Florent, L'Île-Rousse, Sartène.
Communes jumelles : certaines communes sont voisines avec leurs (presque) homonymes séparées par les vicissitudes de l'histoire :
- Avricourt (Moselle) et Avricourt (Meurthe-et-Moselle) ;
- Bisten (Moselle) et Bisten (Sarre) ;
- Boussac (Creuse) et Boussac-Bourg, toutes les deux en Creuse ;
- Château-Chinon (Ville) et Château-Chinon (Campagne), dans la Nièvre ;
- Comines (Nord) et Comines (Belgique) ;
- Gognies-Chaussée (Nord) et Gœgnies-Chaussée (Belgique) ;
- Grosbliederstroff (Moselle) et Kleinblittersdorf (Allemagne) ;
- Joigny (Yonne) et Joigny-sur-Meuse (Ardennes)
- Leers (Nord) et Leers-Nord (Belgique) ;
- Mondorff (Moselle) et Mondorf-les-Bains (Luxembourg) ;
- Le Pont-de-Beauvoisin (Isère) et Le Pont-de-Beauvoisin (Savoie) ;
- Saint-Gingolph (Haute-Savoie) et Saint-Gingolph (Suisse) ;
- Saint-Pierre-d'Entremont (Savoie) et Saint-Pierre-d'Entremont (Isère) ;
- Saint-Santin (Aveyron) et Saint-Santin-de-Maurs (Cantal) ;
- Scheibenhard (Bas-Rhin) et Scheibenhardt (Allemagne) ;
- Seyssel (Ain) et Seyssel (Haute-Savoie) ;
- Thièvres (Somme) et Thièvres (Pas-de-Calais) ;
- Warneton (Nord) et Warneton (Belgique) ;
- Wervicq-Sud (Nord) et Wervicq (Belgique).
Territoire
Le territoire est le deuxième élément caractérisant l'identité d'une collectivité territoriale[39].
Chef-lieu
Au moment de la formation des communes, la règle anciennement établie de la supériorité par possession du clocher s’applique pour la désignation du chef-lieu. L’article 1 du décret du qui place le siège de l’assemblée municipale « où est le clocher » confirme cette règle. Toutes les communes n’ayant pas de clocher, « on a proposé de dire que le chef-lieu des communes était à l’endroit où se trouvait le siège de l’administration municipale »[40].
Avec les modifications territoriales, se pose la question de la position du chef-lieu. La loi du attribue aux conseils généraux et aux conseils d’arrondissement un pouvoir consultatif sur la désignation des chefs-lieux des communes de leur ressort, le préfet statuant définitivement. La loi du donne au conseil général le droit de statuer définitivement sur la désignation du chef-lieu de la commune, lorsqu’il y a accord des conseils municipaux. À partir de 1884, si le transfert de chef-lieu de la commune est accompagné d’une demande de changement de nom, la compétence appartient, non plus au conseil général, mais au gouvernement, seul habilité à autoriser les changements de nom de communes[41].
Aujourd’hui, la fixation ou le transfert de chef-lieu sont pris par arrêté préfectoral, sauf si les modifications communales dont ils découlent entraînent des changements aux limites cantonales (dans ce cas, un décret en Conseil d'État est nécessaire)[41].
Délimitation du territoire communal
À la différence des autres circonscriptions établies par l'Assemblée constituante, la commune n’a pas été définie à partir d’un territoire, mais est née du regroupement naturel et spontané de ses habitants. Les communautés d’habitants qui ont donné naissance aux communes correspondaient tantôt à des paroisses fiscales, tantôt à des paroisses ecclésiastiques, tantôt à des regroupements plus informels. Les limites territoriales des communes ont commencé à être définies formellement avec la levée du cadastre de 1791, mais il faut attendre l’achèvement du cadastre napoléonien, opération longue mais mieux orchestrée, pour que chaque commune (ou presque) dispose, dans les années 1850, d’un acte administratif de reconnaissance formelle de son territoire[42].
Modifications de territoires (période 1790-1971)
Devant l’important morcellement du territoire, il est rapidement apparu la nécessité de regrouper les communes pour en diminuer le nombre et donc, parallèlement, de définir un cadre réglementaire pour ces modifications territoriales. Plusieurs lois se succèdent ainsi pour réglementer les réunions, divisions, créations de communes ou simplement modifications territoriales (1801, 1806, 1837, 1871, 1884). La législation actuelle a conservé les dispositions de la loi de 1884, à la différence près que, depuis le décret du (art. 18), un arrêté préfectoral suffit lorsqu’il s’agit de réunir des communes situées dans un même canton, et qu’il y a accord des conseils municipaux ou des commissions syndicales intéressées[43].
Fusion-association de communes (période 1971-2015) : loi Marcellin
Avec la loi du 16 juillet 1971, dite « loi Marcellin », le Gouvernement renoue avec la volonté de regrouper les petites communes dans un souci de bonne administration. Dans chaque département, une commission d’élus devait, entre autres, examiner et proposer au préfet une liste des communes susceptibles d’être fusionnées. Le préfet était ensuite chargé de dresser « un plan des fusions de communes à réaliser et des autres formes de coopération intercommunale à promouvoir », qui comportait différentes propositions : la création de communautés urbaines, la fusion d’une ou plusieurs communes voisines, des regroupements en districts ou en syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM). Les propositions de fusion de communes étaient soumises, par le préfet, aux conseils municipaux concernés, et s’ils en étaient d’accord, la fusion était prononcée par arrêté préfectoral. Toutefois, les conseils municipaux pouvaient demander que la fusion s’opère avec d’autres communes que celles proposées par le préfet[44].
Pour encourager les fusions, la loi prévoyait que certains avantages puissent être laissés aux communes : en particulier, elles pouvaient opter pour le statut de commune associée qui leur permettait de conserver leur nom et une certaine individualité administrative (art. 7 de la loi du 16 juillet 1971), mais pas leur personnalité juridique. Les communes associées pouvaient ensuite décider de fusionner définitivement[44].
Mais la « loi Marcellin » ne rencontra pas le succès escompté. Face à la résistance de nombreux élus locaux, les préfets, pourtant dotés de tous les pouvoirs, ne réalisèrent pas les plans de fusions prévus. Toutefois, ce bilan doit être nuancé, la volonté plus ou moins forte de certains préfets explique les disparités géographiques constatées. Sur les 3 482 fusions prévues, concernant 9 671 communes, seules 838 (intéressant 2 045 communes) ont eu lieu entre 1972 et décembre 1977[44]. En tenant compte des défusions, ce sont finalement 1100 communes qui sont réellement supprimées entre 1971 et 2009.
Années | Nombre de fusions prononcées |
Nombre de communes supprimées par fusion (A) |
Nombre de dé-fusions |
Nombre de communes créées par dé-fusions (B) |
Communes réellement supprimées (A-B) |
1971-1995 | 912 | 1 308 | 151 | 211 | 1 097 |
---|---|---|---|---|---|
1996-1999 | 16 | 19 | 11 | 11 | 8 |
2000-2009 | 15 | 16 | 18 | 21 | -5 |
Total 1971-2009 | 943 | 1 343 | 180 | 243 | 1 100 |
Création de communes nouvelles (depuis 2015)
La politique de fusion de communes prend une nouvelle tournure avec les lois du , du et du . L'essentiel est en fait dans la loi de 2010 où s'ajoute à la « fusion horizontale » (entre communes) une « fusion verticale » (à partir d'un EPCI). En effet, la création d'une « commune nouvelle » peut se trouver adossée à l'existence préalable d'un établissement public de coopération intercommunale dont la fusion des communes membres marque, en quelque sorte, la dernière étape de leur rapprochement[46].
La création d'une « commune nouvelle » se ramène à trois cas : soit à la demande unanime de communes « contiguës », soit à la demande d'un EPCI à fiscalité propre (émanant de la majorité qualifiée de ses communes membres ou du conseil « le rétablissement avec accord de la majorité qualifiée de ces communes), soit à l’initiative du préfet avec accord de la majorité qualifiée des communes intéressées[46].
Novatrice par ses possibilités de création, la « commune nouvelle » demeure classique dans ses procédures de création qui laissent une place encore essentielle à la libre volonté locale et à son pouvoir de s'opposer. Elle incite donc au scepticisme touchant l'aptitude à apporter à la cause d'une réduction significative du nombre de communes françaises, des résultats considérables. Si les premiers résultats sont encourageants (517 communes nouvelles fusionnant 1760 communes début 2017, abaissant à 35 416 le nombre de communes françaises), c'est sans doute parce que cette loi est regardée comme un remède financier dans un contexte budgétaire où les communes ne disposent plus des ressources qu’exige leur équipement. C’est sans doute la raison pour laquelle le processus intéresse principalement des petites communes[46],[47]. Au , 799 communes nouvelles avaient été créées[48].
Singularité : changements de territoires inter-départements
Les rattachements aux départements évoluent également. Ainsi :
- la commune de Pont-Farcy était jusqu'en 2018 rattachée au département du Calvados ; elle fait désormais partie de celui de la Manche au sein de la commune nouvelle de Tessy-Bocage[49] ;
- la commune de Han-devant-Pierrepont était jusqu'en 1997 rattachée au département de la Meuse ; elle fait désormais partie de celui de Meurthe-et-Moselle[50] ;
- la commune de Locunolé était jusqu'en 1857 rattachée au département du Morbihan ; elle fait désormais partie de celui du Finistère.
Singularité : communes avec enclaves
Une enclave est une division administrative totalement entourée par une autre division. Une exclave est a contrario un territoire qui n'est pas connexe au reste du territoire auquel il est politiquement rattaché.
Les enclaves les plus remarquables sont celles dont les territoires de rattachement relèvent du niveau régional :
- les enclaves bigourdanes constituées d'une part des communes d'Escaunets, Séron et Villenave-près-Béarn, et d'autre part des communes de Gardères et Luquet, deux enclaves des Hautes-Pyrénées dans les Pyrénées-Atlantiques, et donc de l'Occitanie en Nouvelle-Aquitaine ;
- l'Enclave des papes, constituée des quatre communes de Grillon, Richerenches, Valréas et Visan, partie du Vaucluse enclavée dans la Drôme et donc une enclave de Provence-Alpes-Côte d'Azur en Auvergne-Rhône-Alpes.
Arrondissements municipaux à Paris, Lyon et Marseille
Les trois plus importantes communes, Paris, Lyon et Marseille, ont un statut particulier visé par la loi du , dite « loi PLM »[51] : elles ont notamment été découpées en arrondissements dits municipaux, mais l'essentiel des pouvoirs a été laissé aux municipalités centrales. Chaque arrondissement est administré par un conseil d'arrondissement et un maire d'arrondissement.
Paris est découpée en vingt arrondissements. Ils servent de cadre à l'élection des conseillers de Paris, qui ont à la fois les compétences de conseillers municipaux et celles de conseillers départementaux. La division de Paris en arrondissements date de 1795 (loi du 19 vendémiaire an IV), avec alors un découpage en douze arrondissements. Les arrondissements, dans leur état actuel, ont été délimités par la loi du [52], qui a porté leur nombre de douze à vingt dans le cadre de l'annexion des faubourgs situés entre les fortifications de l'enceinte de Thiers et le mur des Fermiers généraux. La loi du portant sur une réforme du statut de la ville de Paris, qui entre en vigueur au , a introduit la notion de secteur qui complète celle d'arrondissement. La Ville de Paris, nom officiel de la nouvelle collectivité, est désormais découpée en 17 secteurs, le secteur 1 regroupant les quatre arrondissements centraux 1, 2, 3 et 4, chacun des autres secteurs correspondant aux anciens arrondissements[53].
Lyon est découpée en neuf arrondissements. Le décret du crée à Lyon cinq arrondissements. Trois d'entre eux correspondent à l'annexion de communes suburbaines : La Guillotière et Monplaisir (3e), Croix-Rousse (4e), Vaise (5e). Le sixième arrondissement est créé le , le septième le , le huitième le et le neuvième le [54].
Marseille est découpée en seize arrondissements. Créés en 1946, ces arrondissements ont été regroupés en secteurs en 1965. Ces secteurs sont redécoupés et dotés de conseils et maires élus en 1983 puis de nouveau redécoupés par la loi du [55], qui fixe leur nombre à huit.
- Paris (20 arrondissements et, depuis le , 17 secteurs).
- Lyon (9 arrondissements)
- Marseille (16 arrondissements, 8 secteurs)
Organe délibérant : le conseil municipal
Une commune est administrée par un conseil municipal dont les membres sont élus au suffrage universel direct pour six ans. Les conseillers des communes de moins de 1 000 habitants sont élus au scrutin plurinominal majoritaire à deux tours avec possibilité de créer une liste qui pourra subir un panachage. Les conseillers des communes de plus de 1 000 habitants sont élus via un scrutin de liste proportionnel bloqué à deux tours avec prime majoritaire de 50 %.
Le conseil élit en son sein un maire chargé de préparer et d’appliquer les décisions du conseil, et qui dispose de compétences propres. Le maire est assisté d'un ou de plusieurs adjoints, qui peuvent recevoir des délégations.
Le nombre de conseillers municipaux est fonction de la population de la commune, le minimum étant de 7[56]. Les séances du conseil sont publiques mais seuls les élus peuvent s’exprimer. Le conseil municipal se réunit au minimum une fois par trimestre sur convocation du maire. Il peut se réunir, aussi, quand le maire le juge utile. Et, également, sous certaines conditions, à la demande d’une partie du conseil municipal ou du préfet[57].
Il y a en France environ 500 000 conseillers municipaux (maires inclus). Ils exercent également les fonctions de grands électeurs élisant les sénateurs.
Organe exécutif : le maire
L’organe exécutif d'une collectivité territoriale a pour rôle de préparer et d’exécuter les délibérations de l'assemblée délibérante. Alors que le CGCT désigne formellement l’exécutif du département et de la région, il est silencieux s’agissant de celui de la commune, se contentant d’indiquer : « Il y a, dans chaque commune, un maire et un ou plusieurs adjoints […] »[58]. Le maire est seul chargé de l’administration de la commune[59]. Les adjoints ne disposent pas de compétences propres ; ils ne peuvent par conséquent intervenir à titre individuel dans l’administration de la commune que sur la base d’une délégation délivrée par le maire, sous sa surveillance et sa responsabilité. Dans une acception large, on peut considérer que l’équipe constituée du maire et des adjoints, parfois désignée sous l’appellation de « municipalité », forme l’exécutif de la commune[60].
Le maire est ainsi chargé, d’exécuter les décisions du conseil municipal, par exemple celles concernant la préparation et la proposition du budget ainsi que l’ordonnancement des dépenses, la souscription des marchés, la gestion des revenus, la surveillance des établissements communaux et de la comptabilité communale ou la conservation et l’administration des propriétés de la commune[61],[62].
Domaines de compétences
Les communes gèrent l’administration locale (gestion de l'eau, des permis de construire, etc.). En tant que représentant de l’État dans la commune, le maire a la charge des actes d’état civil (naissance, mariage, divorce, décès). De plus, il dispose d’un pouvoir de police administrative et, en vertu de son statut d'officier de police judiciaire, d'un pouvoir de police judiciaire, exercé par le biais de la police municipale. Exception est faite de Paris où la compétence relève du préfet de police, sous l’autorité du gouvernement.
Les décisions des conseils municipaux et des maires peuvent être contestées devant le tribunal administratif.
Les trois communes les plus peuplées, Paris, Marseille et Lyon sont divisées en arrondissements municipaux (qui sont distincts des arrondissements départementaux, une autre division administrative française) mais ces derniers présentent des compétences réduites et ne disposent pas de budget propre, par exemple.
Moyens pour l'action municipale
Moyens financiers
Une commune étant une collectivité territoriale, elle est une personne morale de droit public et dispose ainsi d’un budget propre, acte par lequel le conseil municipal prévoit et autorise les recettes et les dépenses de l’exercice budgétaire (du au 31 décembre). Préparé par le maire, avec la collaboration des services municipaux, il est soumis au vote du conseil municipal[63].
Les recettes d'une commune sont de quatre types[64] :
- des recettes fiscales se répartissant en :
- imposition des entreprises : cotisation foncière des entreprises (CFE), cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM)
- imposition des ménages : taxe d'habitation et taxe foncière
- des transferts financiers de l’État (sous forme de dotations, de compensations fiscales ou encore de fiscalité transférée) ;
- des recettes tarifaires et patrimoniales ;
- des fonds structurels européens.
L'examen des comptes des communes de 2012 à 2017 a permis de dégager cinq profils budgétaires et financiers des communes : Les plus forts budgets par habitant, les plus faibles budgets par habitant, les communes « investisseuses-emprunteuses », les communes avec « une aversion au risque financier » et les communes en difficultés. Cette dernière classe regroupe 5 % des communes qui, avec des dépenses de fonctionnement par habitant supérieures aux recettes, ont une épargne brute négative. Elles ont également un besoin de financement élevé (-109 €/h, alors qu’en moyenne les communes dégagent une capacité de financement de +13 €/h). Les communes rurales y sont surreprésentées et elles ont le revenu moyen par habitant le plus faible des cinq classes (11 660 €/h)[65],[66].
Moyens humains
Les communes disposent de moyens humains qu'est l'ensemble des agents communaux, recrutés sous le statut de fonctionnaire de la fonction publique territoriale, dont le statut dépend de deux lois : loi du 13 juillet 1983 dite loi Le Pors, pour les dispositions générales, et loi du 26 janvier 1984 pour les dispositions propres à la fonction publique territoriale[67].
Au , 1 021 856 agents étaient employés dans les communes, soit 54 % de la fonction publique territoriale (1 889 310 agents) et 19 % de la fonction publique dans son ensemble (5 450 619 agents), qui comprend la fonction publique d'État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière[68].
Les communes comptent, en 2019, 14,3 agents agents territoriaux par habitant en équivalent temps plein pour 1 000 habitants. Ce taux d'administration est plus faible dans les petites communes et plus élevé dans les grandes[69].
Moyens juridiques
Les moyens juridiques pour la mise en œuvre de l'action communale sont les mêmes que pour toute collectivité territoriale : la mise en œuvre (régie locale, établissement public, comme les CCAS), le recours aux contrats publics (marchés publics, marchés de partenariat, délégations de service public, conventions, services publics locaux, contrats de recrutement d’agents publics) ou la mise en œuvre de sociétés commerciales (SEM ou SPL).
Moyens matériels
La commune dispose de biens propres et en particulier du domaine public comme les routes communales, les bâtiments publics, etc.
Contrôle de l'action municipale
Comme l'ensemble des autres collectivités territoriales, la commune est soumise à trois types de contrôles : un contrôle a posteriori, exercé après l’entrée en vigueur des actes et n’étant pas une condition de cette dernière, un contrôle juridictionnel (les juridictions administratives sont désormais seules compétentes pour annuler les actes contraires à la légalité) et un contrôle de légalité exercé par le préfet.